Come sfruttare la rete e le norme di trasparenza amministrativa per effettuare il fact-checking dei comunicati ufficiali dell’amministrazione comunale
Introduzione
Questo documento si propone di mostrare come fare il “fact-checking” dei comunicati dell’amministrazione comunale di Agrigento, al fine di utilizzare il metodo nella mappatura di opere, progetti e interventi pubblici ufficialmente annunciati dall’attuale amministrazione sia come punti del proprio programma di governo durante la campagna elettorale sia in seguito al suo insediamento.
Inoltre, segnaleremo casi di coinvolgimento dei cittadini alle scelte dell’amministrazione comunale di Agrigento, ad esempio il bilancio partecipativo approvato dalla passata amministrazione Firetto e comunicato ai cittadini in data 20 marzo 2017 all’indirizzo https://www.comune.agrigento.it/bilancio-partecipativo/.
Normativa
Cominciamo da un’analisi preliminare della legislazione sulla trasparenza amministrativa, che viene definita dagli studiosi come “immediata e facile controllabilità di tutti i passaggi che la Pubblica Amministrazione compie”.
Diritto d’accesso L 1990/241
Ai sensi dell’art. 22 L 1990/24, la cosiddetta “Legge generale sul procedimento amministrativo”, gli interessati hanno diritto di prendere visione ed estrarre copia di documenti amministrativi.
In questo caso, secondo l’opinione prevalente di chi studia la materia e le decisioni dei giudici, “interessati” sono tutti i soggetti privati che abbiano interesse diretto, concreto ed attuale collegato al documento al quale è richiesto l’accesso.
Come si vede, l’ipotesi è limitata ad alcuni soggetti soltanto.
Eccezioni, che limitano ancora di più il diritto d’accesso, sono contenute nell’art. 24, tra cui si segnalano i “procedimenti selettivi limitatamente alle informazioni di carattere psico-attitudinale di terzi”, cioè i concorsi.
Il Comune di Agrigento ha individuato altre categorie di documenti che fanno eccezione all’art. 81 del suo Statuto, il quale esclude “quelli coperti da segreto o divieto di divulgazione per disposizione di norme
giuridiche o per effetto di temporanea e motivata dichiarazione del sindaco che ne vieti l’esibizione, conformemente a quanto previsto dal regolamento, in quanto la loro diffusione possa pregiudicare il diritto alla riservatezza delle persone e delle imprese”.
Dunque, lo Statuto rinvia ad un’altra fonte, il “Regolamento sul procedimento amministrativo, sul diritto di informazione ed accesso agli atti”, approvato con deliberazione nr. 62 del 18/05/2010, divenuta esecutiva
in data 15 giugno 2010.
L’art. 24 citato conclude dicendo che l’accesso non può comunque essere negato per “documenti la cui conoscenza sia necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici”.
Sulle modalità con cui gli interessati possono esercitare il diritto, l’art. 25 della Legge sul procedimento e il DPR 2006/184 distinguono tra accesso informale e formale, sulla base alla presenza di controinteressati.
Nel primo caso, l’accesso si esercita mediante richiesta anche verbale all’ufficio competente; nel secondo, èl’amministrazione che invita l’interessato a presentare richiesta formale d’accesso e invia comunicazione ai controinteressati.
Entro il termine di 30 giorni l’amministrazione può accogliere la richiesta, respingerla, limitarla a solo alcuni
dei documenti richiesti oppure differirla.
Diritto d’accesso D LGS 2013/33, c.d. TU Trasparenza
Il decreto legislativo citato “rivoluziona” il sistema, imponendo alle amministrazioni pubbliche l’obbligo di
pubblicare informazioni, documenti e dati su ogni aspetto dell’organizzazione e delle attività sui propri siti
istituzionali. Il Comune di Agrigento li pubblica all’indirizzo
https://www.comuneweb.it/egov/Agrigento/ammTrasparente.html.
Approfondendo, l’art. 5 co. 1 del TU Trasparenza dà diritto a chiunque – quindi non solo gli “interessati” –
di richiedere le informazioni, documenti e dati quando sia stata omessa la loro pubblicazione.
L’art. 5 co. 2 dà diritto a chiunque di richiedere informazioni, documenti e dati ulteriori rispetto a quelli
citati. Questa norma è stata rinominata dagli studiosi “Freedom of Information Act”.
Ci sono comunque delle eccezioni ai sensi dell’art. 5 bis, tra cui il pregiudizio concreto alla tutela dei
seguenti interessi privati: protezione dei dati personali, libertà e segretezza della corrispondenza, interessi
economici e commerciali.
Sulle modalità di esercizio del diritto, è previsto che entro 30 giorni le amministrazioni dovranno rilasciare
le informazioni, documenti e dati gratuitamente.
Se la richiesta viene respinta, si può ricorrere al responsabile trasparenza presso la medesima
amministrazione o al TAR competente.
Diritto d’accesso e informazione D LGS 2000/267, c.d. TU enti locali
Anche il TU Enti locali prevede il “proprio” diritto d’accesso, che distingue dagli altri per le cose che diremo.
Ai sensi dell’art. 6, le regole sul diritto d’accesso devono essere contenute negli Statuti degli enti.
A proposito, lo Statuto del comune di Agrigento rinvia ad apposito regolamento, già citato.
– L’art. 10 co. 1 TUEL stabilisce il principio di generale pubblicità degli atti dell’amministrazione, che è ribadito
dall’art. 81 dello Statuto del Comune di Agrigento.
– L’art. 10 co. 2 TUEL stabilisce diritto d’accesso agli atti amministrativi e alle informazioni di cui sono in
possesso gli enti locali, ed anche questo è ribadito dall’art. 81 dello Statuto citato.
– Infine, l’art. 10 co. 3 TUEL stabilisce il diritto d’accesso alle strutture e ai servizi esercitabile dalle
associazioni.
Diritto d’accesso e informazione D LGS 2000/267, c.d. TU enti locali
Anche il TU Enti locali prevede il “proprio” diritto d’accesso, che distingue dagli altri per le cose che diremo.
Ai sensi dell’art. 6, le regole sul diritto d’accesso devono essere contenute negli Statuti degli enti.
A proposito, lo Statuto del comune di Agrigento rinvia ad apposito regolamento, già citato.
L’art. 10 co. 1 TUEL stabilisce il principio di generale pubblicità degli atti dell’amministrazione, che è ribadito
dall’art. 81 dello Statuto del Comune di Agrigento.
L’art. 10 co. 2 TUEL stabilisce diritto d’accesso agli atti amministrativi e alle informazioni di cui sono in
possesso gli enti locali, ed anche questo è ribadito dall’art. 81 dello Statuto citato.
Infine, l’art. 10 co. 3 TUEL stabilisce il diritto d’accesso alle strutture e ai servizi esercitabile dalle
associazioni.
Bilanciamento tra accesso e diritto alla riservatezza
Una tematica molto attuale è il bilanciamento tra la trasparenza e il diritto alla privacy.
L’art. 24 co. 7 L 1990/241 già citato stabilisce la prevalenza del diritto d’accesso sulla riservatezza quando
questo è preordinato alla difesa di un interesse giuridicamente rilevante .
Ai sensi dell’art. 9-10 dell’ormai famoso GDPR, per i vecchi “dati sensibili” e dati “giudiziari” l’accesso
consentito solo quando strettamente indispensabile.
Ancora, per i dati genetici, quelli relativi alla salute, alla vita sessuale o all’orientamento sessuale, vecchi
“dati supersensibili o sensibilissimi”, l’accesso consentito alle rigorose condizioni ai sensi dell’art. 60 D LGS
2003/196
Istituti di partecipazione degli enti locali TUEL
L’art. 6 TU Enti locali prevede che le regole sugli istituti di partecipazione popolare devono essere inserite
negli Statuti.
Inoltre, ai sensi dell’art. 8 co. 5, lo statuto deve promuovere forme di partecipazione alla vita degli enti
locali che coinvolgano cittadini UE e stranieri regolarmente soggiornanti.
Ai sensi dell’art. 8 co. 1, l’ente locale deve valorizzare gli organismi di partecipazione popolare
all’amministrazione locale, tra cui comitati, consulte e i gruppi di volontariato.
A proposito, l’art. 71 dello Statuto del comune di Agrigento prevede cinque categorie di organismi di
partecipazione popolare:
a) organismi di partecipazione dei cittadini all’amministrazione locale;
b) il collegamento dei propri organi con gli organismi di partecipazione di circoscrizione;
c) le assemblee di quartiere e di zona sulle principali questioni sottoposte all’esame degli organi comunali;
d) forme di consultazioni per acquisire il parere dei soggetti economici su problemi specifici;
e) la partecipazione di altre forme associative che si costituiscono ad hoc, quali consulte, gruppi di lavoro e
commissioni alle quali partecipano rappresentanti delle forze culturali e sociali presenti nel territorio
comunale, comitati formati da utenti di servizi pubblici, rappresentanze delle comunità degli emigrati,
organizzazioni studentesche, comunità di produttori, di agricoltori, di consumatori, di artigiani, di
commercianti e di altre categorie economico-produttive.
e rinvia ad apposito regolamento per la disciplina specifica. Ad oggi non risulta l’emanazione di questo
testo.
L’ultimo comma dell’art. 71 prevede l’istituzione facoltativa di organismi di partecipazione riservati
specificamente ai giovani:
“Il consiglio comunale, con propria deliberazione, può intraprendere iniziative volte a promuovere,
agevolare e rafforzare la partecipazione dei giovani della comunità locale all’attività politica ed
amministrativa del Comune, istituendo a tal fine forme ed organismi di proposta e consultazione, anche a
carattere permanente, secondo norme su competenze, formazione, composizione, organizzazione e
funzionamento che saranno determinati da un apposito regolamento”.
Anche qui, rinvia ad apposito regolamento per la disciplina specifica, ed anche qui, non ne risulta
l’emanazione.
Ai sensi dell’art. 8 co. 3 del TU Enti locali, lo statuto deve prevedere forme di consultazione della
popolazione, procedure per l’ammissione d’istanze, petizioni e proposte. Lo statuto può prevedere anche
veri e propri referendum, abrogativi e consultivi. Le consultazioni ed eventualmente i referendum devono
riguardare materie di competenza locale.
Gli art. 78 e 87 dello statuto del Comune di Agrigento prevedono forme di consultazione e l’indizione di veri
e propri referendum:
“Il comune di Agrigento può indire consultazioni della popolazione, di parte di essa o di sue forme
aggregative allo scopo di acquisire informazioni, pareri e proposte in merito all’attività amministrativa, nelle
seguenti materie:
a) politiche sociali e politiche giovanili;
b) interventi di sviluppo economico;
c) interventi per il turismo;
d) politiche per i servizi pubblici locali;
e) interventi per sviluppare l’offerta culturale aggregativa nel territorio comunale.
La consultazione può, tra l’altro, avvenire attraverso assemblee, questionari, mezzi informatici o telematici
e sondaggi d’opinione”
“L’istituto del referendum consultivo viene riconosciuto come strumento di partecipazione della collettività
amministrata all’attività dell’ente, nonché come strumento di collegamento organico tra i cittadini e gli
organi elettivi comunali, che si estrinseca attraverso una manifestazione di volontà collettiva utile ai fini di
una maggiore adeguatezza dell’azione amministrativa.
Non possono essere comunque sottoposti a referendum, in qualsiasi sua forma:
a) lo statuto, i regolamenti adottati dal consiglio comunale e dalla giunta, nonché tutti gli atti a valenza
normativa generale;
b) il bilancio preventivo nel suo complesso e il conto consuntivo;
c) i provvedimenti concernenti le tariffe ed i tributi;
d) i provvedimenti inerenti all’assunzione di mutui o l’emissione di prestiti;
e) i provvedimenti di nomina, designazione, o revoca dei rappresentanti del Comune presso socie tà,
istituzioni od altri organismi dipendenti, controllati o partecipati;
f) gli atti di gestione adottati dai dirigenti;
g) i provvedimenti dai quali siano derivate obbligazioni irrevocabili del Comune nei confronti di terzi;
h) gli atti concernenti la salvaguardia dei diritti della minoranza;
i) i provvedimenti inerenti la concessione di contributi od agevolazioni”.
Best practices
Il portale PAQ, raggiungibile all’indirizzo http://qualitapa.gov.it/per-migliorare/, raccoglie una serie di
iniziative promosse dal Dipartimento della Funzione Pubblica, il cui obiettivo è quello di rafforzare la
capacità istituzionale delle amministrazioni impegnate a migliorare la propria performance e la qualità dei
servizi pubblici.
Contiene materiali e documentazione di approfondimento, linee guida e strumenti di lavoro,
opportunamente classificati, volti a fornire agli utenti indicazioni utili nello svolgimento delle attività.
Raccoglie interviste, focus e approfondimenti relativi ad esperienze realizzate dalle amministrazioni che
possono essere di interesse comune, di spunto e di confronto per altri contesti.
Bilancio partecipativo
Il bilancio partecipativo, secondo il sito PAQ, è uno strumento per promuovere la partecipazione dei
cittadini alle politiche pubbliche locali, e in particolare, al bilancio preventivo dell’ente cioè alla previsione
di spesa e agli investimenti pianificati dall’amministrazione.
Come si diceva nell’introduzione, il Comune di Agrigento ha approvato il bilancio partecipativo con
“Regolamento sperimentale per il bilancio partecipativo” approvato con deliberazione di CC. n. 32 del
16/03/2017.
Sull’oggetto del bilancio partecipativo, l’art. 3 stabilisce che “possono essere oggetto del bilancio
partecipativo le politiche pubbliche relative ad una o più aree tematiche scelte tra le seguenti:
a) Ambiente, ecologia e sanità;
b) Lavori pubblici;
c) Sviluppo economico e Turismo;
d) Spazi e Aree Verdi:
e) Politiche giovanili;
f) Attività sociali, scolastiche ed educative, culturali e sportive.
Sono escluse le proposte che, pur pertinenti alle aree tematiche predette, incidano negativamente sugli
equilibri del bilancio di previsione.”
Sulle modalità di partecipazione, l’art. 4 stabilisce che: “II procedimento del bilancio partecipativo si
struttura nelle seguenti fasi:
Prima fase – Informazione
La fase iniziale della partecipazione riguarderà l’informazione. Il Comune di Agrigento renderà nota la
volontà di coinvolgere la cittadinanza al processo di formazione di una parte del bilancio di previsione.
L’informazione sarà avviata mediante pubblicazione di un apposito avviso pubblico da far affiggere sul
territorio comunale, nonché con l’inserimento dello stesso avviso nella specifica sezione del sito internet
del Comune. L’Amministrazione può convocare un’apposita assemblea pubblica per informare i cittadini
sull’argomento.
Seconda fase – Consultazione e raccolta delle proposte
Entro il termine stabilito dall’avviso pubblico, ogni soggetto potrà far pervenire il proprio contributo, sotto
forma di osservazioni e proposte, che dovrà essere esplicitato nell’apposita scheda di partecipazione e
presentato in base a quanto indicato nell’avviso pubblico stesso. La scheda di partecipazione può essere
ritirata negli uffici comunali o scaricata direttamente dal sito internet del Comune. La presentazione delle
proposte dovrà essere effettuata con le seguenti modalità:
• tramite Invio per posta, mediante raccomandata con ricevuta di ritorno;
• tramite posta elettronica certificata;
• tramite consegna a mano presso l’ufficio protocollo del Comune.
Le proposte devono riguardare esclusivamente le aree tematiche di cui all’art 3. Ogni soggetto interessato
al processo di partecipazione potrà presentare una sola scheda di partecipazione e, per ogni area tematica
indicata nella scheda, potrà indicare una sola proposta. Potranno essere, altresì, svolti più incontri pubblici,
che costituiranno la sede, oltre che dell’illustrazione sintetica degli atti sottoposti al processo di
partecipazione anche della raccolta delle proposte attraverso la compilazione degli appositi moduli messi a
disposizione dei partecipanti.
Terza fase – Valutazione delle proposte
Le proposte presentate nei termini stabiliti nell’avviso pubblico sono verificate dai tavoli tecnici di
approfondimento composti dalle commissioni consiliari coinvolti nell’area delle proposte, dal Sindaco, dagli
Assessori. Le proposte vengono distinte in:
1. Segnalazioni: piccoli interventi di modesta entità che vengono immediatamente trasmessi agli uffici
competenti e che non faranno parte del documento di partecipazione.
2. Interventi: opere o interventi di interesse comunale che necessitano di una istruttoria tecnica e di una
valutazione di priori
Manuale della partecipazione pubblica
Dal portale PAQ si segnala questo testo, che illustra e dettaglia il percorso della valutazione civica, fornendo
indicazioni operative su come si organizza la valutazione, quali sono gli attori coinvolti, come si imposta il
monitoraggio, come si analizzano i dati, fino ad arrivare alle fasi di diffusione e comunicazione.
Strumenti per la rilevazione della qualità percepita
Ancora dal portale PAQ, sono strumenti finalizzati ad accompagnare le amministrazioni nelle varie fasi
della customer satisfaction, dall’impostazione della rilevazione, alla conduzione dell’indagine, dall’analisi
dei dati, alla realizzazione del piano di miglioramento e delle relative azioni di comunicazione.
Come fare fact checking
A questo punto si possono tirare le somme: il metodo, il know–how sarà confrontare, quale premessa
maggiore, il comunicato stampa dell’amministrazione comunale di Agrigento, con le informazioni
contenute nel sito “amministrazione trasparente” e, eventualmente, richieste tramite l’accesso civico.
Dobbiamo escludere l’accesso agli atti per la farraginosità del procedimento.
La conclusione sarà una rappresentazione il più possibile vera delle azioni dell’amministrazione , che sarà
riportata nella mappatura delle opere, progetti e interventi pubblici ufficialmente annunciati.
Esempio
Ad esempio, dal programma dei primi 100 giorni del candidato sindaco, poi eletto, Francesco Micciché si
legge la promessa della “continua pulizia delle strade”, e del possibile “ritorno ai cassonetti differenziati
interrati, magari con l’utilizzo di tessere magnetiche”.
Ciò trova riscontro in atti concreti dell’amministrazione comunale?
Ad ogni attività di pulizia delle strade, soprattutto nel centro storico, corrisponde l’ emanazione di atti
amministrativi propedeutici. Ecco, dal sito amministrazione trasparente, gli ultimi atti emanati:
Mentre non c’è nessun atto, neanche preparatorio, per il ritorno dei cassonetti differenziati interrati.
Conclusione
Abbiamo quindi delineato un metodo, uno know–how da applicare alla successiva mappatura delle opere,
progetti e interventi pubblici, anche basandoci sulla passata esperienza dell’amministrazione comunale di
Agrigento.
Adesso non resta che iniziare col monitoraggio!
Bibliografia e sitografia
- L 1990/241 Legge sul procedimento amministrativo
- D LGS 2013/33 TU Trasparenza
- D LGS 2000/267 TU Enti locali
- Regolamento UE 2016/679 GDPR
- D LGS 2003/196 Codice della privacy
- L 2009/191 Finanziaria 2010
- Comune di Agrigento Allegato “A” alla deliberazione Consiliare n. 137 del 12/12/2002, come
modificato con la deliberazione di C.C. n. 101 del 29/04/2014 Statuto comunale - Comune di Agrigento Deliberazione nr. 62 del 18/05/2010 Regolamento sul procedimento
amministrativo, sul diritto di informazione ed accesso agli atti - Comune di Agrigento Deliberazione di CC. n. 32 del 16/03/2017 Regolamento sperimentale per il
bilancio partecipativo - Dipartimento della Funzione Pubblica Per un’amministrazione di qualità http://qualitapa.gov.it/per–migliorare/.
- Comune di Agrigento Comunicati stampa https://www.comune.agrigento.it/category/comunicati/
- Comune di Agrigento Amministrazione trasparente
https://www.comuneweb.it/egov/Agrigento/ammTrasparente.html